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¿El modelo que se sigue en Chile? ¿La causa de todos los males? ¿Chivo expiatorio? En los debates sobre la institucionalidad del país, la matriz productiva y la estructura socioeconómica, al neoliberalismo se le apunta como un determinante o como una restricción para las reformas.
¿El modelo que se sigue en Chile? ¿La causa de todos los males? ¿Chivo expiatorio?
En los debates sobre la institucionalidad del país, la matriz productiva y la estructura socioeconómica, al neoliberalismo se le apunta como un determinante o como una restricción para las reformas.
A continuación, las perspectivas de tres académicos e investigadores: el abogado Álvaro Vergara (IES), el profesor Ricardo Ffrench-Davis (Universidad de Chile) y el economista Jorge Rodríguez Grossi (Universidad Alberto Hurtado).
En tanto, José Antonio Viera-Gallo ofrece, en la página 60 de esta edición, una reseña del más reciente libro de Francis Fukuyama: El liberalismo y sus desencantados.
Nuestros debates contienen una idea distorsionada e imprecisa sobre ese término. Y se ignora que es una doctrina que asume que el Estado debe ser fuerte, aunque sin obstruir la libertad personal.
Álvaro Vergara
Abogado; investigador IES.
El término «neoliberal» se ha convertido en una mala palabra, un insulto. Según sea el caso, es sinónimo de egoísta, autoritario, hedonista, antidemocrático, ¡incluso fascista!, entre otras ingeniosas descripciones. La palabra, por distintas motivaciones, degeneró en un mero calificativo cuya principal función pareciera ser relacionar a un determinado sujeto con valores y actitudes que solemos denostar en público.
El problema es que, pese a que el neoliberalismo ha sido señalado como la ideología más exitosa de la historia, todavía no existen consensos más o menos establecidos sobre su significado. Mientras sus acérrimos críticos han descrito el concepto mediante el tipo de connotaciones negativas antes descritas, sus defensores lo han asemejado a un régimen utópico de libertad y libre mercado. La situación es tan insólita que ni siquiera en ciertos ámbitos científicos se utiliza el concepto con mediana rigurosidad. Como demostraron Taylor C. Boas y Jordan Gans-Morse en un estudio de literatura académica latinoamericana comparada publicado el año 2009(1), la mayoría de los artículos que hacen referencia al neoliberalismo no lo definen ni siquiera cuando constituye una variable clave en la investigación.
De tal forma, enfrascados en una batalla ideológica caracterizada por el uso de categorías diametralmente opuestas, el término fue permeando desde la intelectualidad hacia la población, para llegar a nuestro lenguaje cotidiano. Esto último terminó generando más perjuicios que beneficios, ya que el debate respecto a nuestros sistemas económicos y políticos se ha enturbiado a causa de descalificaciones y malentendidos derivados de la indefinición del término.
A estas alturas, utilizar al neoliberalismo como chivo expiatorio se ha vuelto un clásico. Si usted alguna vez se encuentra en problemas frente a un público hostil, no desestime utilizar ese concepto como el causante de alguna catástrofe. Lo más probable es que el público haga como que lo entiende.
Sin embargo, pese a todo, el concepto de neoliberalismo puede acotarse con cierta precisión y, al hacerlo, no resulta tan estrambótico ni tan omniabarcante como habitualmente se lo presenta en la discusión pública.
¿Qué es y cómo surge el neoliberalismo? En su origen, es un movimiento intelectual compuesto por diversas escuelas de pensamiento, iniciado en la década del veinte del siglo pasado, y cuyo objetivo principal fue la renovación o reactualización del pensamiento liberal.
Tanto el neoliberalismo como el posterior antineoliberalismo surgieron como reacción a condiciones históricas particulares. Mientras los movimientos colectivistas —que más tarde degenerarían en totalitarismos— se consolidaban a ritmo acelerado en las primeras décadas del siglo XX, el liberalismo del siglo XIX perdía atractivo. Autores como Ludwig von Mises en su escrito Liberalismo (1927), Walter Eucken junto a profesores de la Universidad de Friburgo en su revista Ordo, o Walter Lippmann en su libro The Good Society, incentivaron a sus colegas a iniciar un proceso de reestructuración del pensamiento liberal. Muchos intelectuales liberales habían concluido que, debido al cambio acelerado de las sociedades, los postulados de John Locke, Adam Smith, David Hume, Lord Acton y Alexis de Tocqueville (entre otros) requerían de ajustes: el mundo se había —utilizando la terminología de Karl Polanyi— «transformado» a niveles acelerados y su doctrina debía ser reactualizada.
Con ese horizonte normativo en la mira, una serie de autores aunaron esfuerzos y generaron una estructura de colaboración intelectual y política. Sus reuniones se encarnarían (en un principio) en el Coloquio Lippmann y la Sociedad Mont Pèlerin. El objetivo era generar una masa de académicos cuya interacción y reflexión lograra crear una base teórica robusta para que ese proceso de renovación se afianzara a nivel político.
Otro error bastante común es considerar al neoliberalismo como un tipo de liberalismo. Agustín Squella (carta a El Mercurio: «El neoliberalismo no existe», diciembre de 2022), cayó en este error al decir que constituiría una «rama del liberalismo». Sin embargo, esa afirmación es muy discutible, si no se han precisado los contornos del concepto.
El movimiento que hace emerger el neoliberalismo se compuso en lo principal por tres Escuelas de liberalismo: la Escuela Austriaca de Economía, la Escuela de Friburgo y la Escuela de Economía de Chicago. Naturalmente, estas matrices de pensamiento concuerdan en temas esenciales, pero también difieren en otros de importancia. Famosas son las discrepancias entre Mises y la Escuela de Friburgo (Mises, en realidad, los consideraba socialistas), o las disputas metodológicas entre austriacos y los chicago.
Desde los presupuestos anteriores puede desprenderse que el neoliberalismo no es una doctrina unívoca (puesto que algunos de sus componentes difieren entre sí) y que tampoco es preciso describirla como una rama de liberalismo (en su interior, conviven varias tradiciones). Al final, el concepto termina siendo una especie de contenedor, creado por la fuerza de ciertas circunstancias históricas, que llevaron a estos pensadores a unificar esfuerzos por un determinado fin.
Si tuviésemos que encontrar los puntos concordantes que llevaron a estas distintas tradiciones a aliarse, podríamos identificar tres grandes aspectos. El primero es el uso de un individualismo metodológico (con diversos grados y matices) en el análisis de los problemas sociales. En términos generales, esto quiere decir que la observación de la sociedad comienza desde su primer componente: el individuo. El segundo es la trascendencia que atribuyen al mercado (bajo su concepción específica de constituir un espacio en el cual puede desplegarse libremente la acción humana). Y, por último, el consenso, contra lo que suele creerse, en que el Estado debe ser fuerte, jugando un rol importante, pero sin obstruir la libertad personal de los individuos.
Como sugerimos al inicio, en la discusión pública se suele relacionar al neoliberalismo con una imagen marcada por privilegios injustos, pobreza y desigualdad. A su vez, el contorno de esa imagen se rige por un eslogan: en un modelo neoliberal, las acciones de los ricos estarían predeterminadas y protegidas por la estructura normativa del sistema. Eso les permitiría hacerse cada vez más ricos, mientras, al mismo tiempo, hacer a los pobres más pobres.
En resumen: Estado bueno, mercado malo.
Ahora bien, lo esperable si se desea realizar este tipo de acusaciones es esgrimir las cifras y fundamentos normativos capaces de otorgar plausibilidad al argumento. No obstante, el problema de la crítica antineoliberal ha sido que, enfocándose en su archirrival normativo (que es una especie de libertarianismo de nula aplicación práctica), ha olvidado centrarse en la realidad efectiva de lo que pretende analizar. En otras palabras, critica a un falso neoliberalismo más parecido al Estado mínimo formulado por Robert Nozick o a una especie de anarcocapitalismo rothbariano.
El asunto es que ninguno de los autores neoliberales considera a priori que la acción del Estado es indeseable. Al contrario, la mayoría reivindica su rol de regulador y muchos además defendieron grandes subsidios e intervenciones estatales en áreas importantes para el desarrollo de la personalidad. Friedrich A. Hayek, por ejemplo, manifestó en reiteradas ocasiones que asegurar una renta garantizada universal para que nadie cayera bajo cierto nivel de pobreza era un imperativo en las sociedades que contasen con los medios. Los ordo, por otro lado, contemplaban una gran batería redistributiva para financiar lo que hoy se llamarían «derechos sociales». Y los chicago desarrollaron diversas políticas públicas para financiar vouchers a la demanda (no a la oferta, como en Chile) para que las personas pudiesen escoger dónde atenderse u estudiar. Además, basta comprobar, por otro lado, que casi todos los países del mundo han aumentado sistemáticamente el tamaño de sus aparatos estatales. Chile, por ejemplo —considerado por algunos como la Norcorea del neoliberalismo—, es el país con más ministerios entre aquellos países que integran la OCDE (con 24), donde entre 2007 y 2017 se crearon 28 nuevas instituciones públicas. La misma OCDE estimó que nuestro país posee un stock por sobre 250.000 leyes y normas regulatorias.
Ningún autor neoliberal considera que la acción del Estado es indeseable. Al contrario, la mayoría reivindica su rol regulador y muchos defendieron grandes subsidios e intervenciones estatales.
Teniendo en vista lo anterior, conviene empezar a delimitar los conceptos para lograr un consenso acerca de lo que estamos hablando. De lo contrario, seguiremos estancados, desperdiciando nuestros esfuerzos más vigorosos y alimentando un debate estéril. Al final, es como reconoció Perry Anderson (uno de los estudiosos más importantes en esta discusión): parece que la crítica al neoliberalismo no termina de concordar con la realidad.
(1) Taylor C. Boas y Jordan Gans-Morse (2009), «Neoliberalism: From New Liberal Philosophy to Anti-Liberal Slogan», Studies in Comparative International Development, núm. 44: 137-161.
Es legítimo hablar de neoliberalismo en nuestro país: los avances impulsados desde 1990 para lograr un modelo más progresivo e inclusivo han sido insuficientes.
Ricardo Ffrench-Davis
Académico, Facultad de Economía y Negocios, Universidad de Chile.
La dictadura impuso en las políticas públicas una revolución neoliberal desde 1975(1). Luego, a contar del retorno a la democracia en 1990, se han hecho sustantivas reformas, pero aún hoy persisten sesgos neoliberales en nuestras instituciones y políticas públicas, que hacen necesarias mayores reformas para poder recuperar el crecimiento económico y la inclusión de manera sostenible.
La revolución neoliberal fue inspirada por la confianza extrema en que los mercados resuelven muchas de las necesidades de las personas. Por ejemplo, el crecimiento económico, la seguridad social, salud y educación. Se plantea que en un escenario de mercado libre se dan las condiciones para que cada quien se defienda por sí solo.
Los enfoques neoliberales que guiaron esos cambios provinieron fundamentalmente de la academia estadounidense. Por ejemplo, desde la Universidad de Chicago, por la influencia preponderante de Milton Friedman(2): por algo el neoliberalismo en esos tiempos era llamado monetarismo.
Hay varias definiciones y grados de neoliberalismo. No se trata de si hay o no rol del mercado, sino de cuánto, acompañado de qué, en qué áreas, con qué intensidad y gradualidad, en qué coyuntura y qué estructuras sociales y económicas. La idealización del mercado en amplios espacios de la vida, incluidos los derechos sociales, en decenios más recientes tomó preeminencia con la desregulación de la globalización financiera (sus efectos son muy diferentes de los de la comercial y varios de sus beneficios; no se las debe considerar como partes de lo mismo). La idealización del mercado financiero internacional desregulado llevó a debilitar los Estados nacionales y los equilibrios macroeconómicos.
En el diseño de las políticas, el neoliberalismo lleva a políticas que son neutrales en teoría, pero que resultan regresivas y negativas en nuestros países en desarrollo. Ello es consecuencia de la gran heterogeneidad —parecen Neutralidad o Universalidad— en las políticas económicas que se apliquen a los sectores o a las personas, no obstante la heterogeneidad que exista entre ellas.
Los resultados de sus reformas pueden diferir de manera notable, según las características vigentes de la estructura productiva, las instituciones existentes, la coyuntura en el punto de partida, las formas de participación que existan, cuál sea la combinación de políticas que se modifiquen y, determinantemente, el grado de heterogeneidad estructural de los agentes. Es una característica del mundo en desarrollo, que exhibe una distribución muy desigual de oportunidades. Por ejemplo, las relevantes diferencias entre trabajadores calificados o no, y entre empresas grandes y pequeñas, y su imprescindible consideración en el diseño de políticas selectivas, en vez de universales o neutras.
En el diseño de las políticas, el neoliberalismo lleva a políticas que son neutrales en teoría, pero que resultan regresivas y negativas en nuestros países en desarrollo.
Esa heterogeneidad estructural es profunda, pero no es inmutable. Es transformable por las políticas de desarrollo productivo persistentes y coherentes. Esto fue crucial en las economías avanzadas hoy.
Dado que en el enfoque neoliberal domina la idealización del mercado, se supone que se ajusta por sí solo y que lo hace de forma espontánea para el crecimiento siempre que la economía se encuentre libre de intervención pública; una excepción de intervención principal es el uso de la política monetaria, que se idealiza frente a la fiscal, en tanto que lo eficaz es un trabajo armonizado entre ambas. La economía siempre se ajusta, pero puede ser con resultados positivos o negativos.
Los treinta años no fueron ni un periodo estático ni uniformemente dinámico.
Desde la etapa de predominio del neoliberalismo en 1975-89, se ha avanzado hacia políticas incluyentes, pero con fuerza y coherencia decreciente. Ello se refleja en el crecimiento del PIB anual de 2,9% registrado en la dictadura, un excepcional 7,1% en 1990-98, y luego un promedio decreciente, periodo a periodo, hasta situarse en 2% anual en los diez años recientes.
En 1990 tuvimos la más importante reforma de impuestos que se haya hecho en democracia, aumentando la carga tributaria de 15% a 18%. Esta avanzó hacia un sistema tributario más progresivo; adicionalmente, la recaudación se usó en gastos progresivos, como recuperación de sueldos de profesores, servicio nacional de salud e inversión pública. El cambio tributario y su uso fue un paso positivo para acortar la brecha entre los sectores de más recursos y los de menos recursos, y apoyó el crecimiento económico.
Solo esbozos se registraron en la situación del sistema productivo, que durante la dictadura fue intenso en desigualdad. Hubo avances en los años noventa, como el apoyo a las pymes, que son las empresas que mayoritariamente emplean a los trabajadores de menores ingresos, pero fueron débiles y no sostenidos.
Todos esos pasos representaron, cada uno, un alejamiento de las modalidades neoliberales antes impuestas en Chile.
En contraste con el neoliberalismo internacional de los años noventa, que acogía la especulación financiera como instrumento para conducir el entorno macroeconómico, en Chile, se optó por regular la cuenta de capitales desde el Banco Central en coordinación con el Ministerio de Hacienda, y en manejar el tipo de cambio: este no se fijó —nunca se debe fijar—, pero sí se fue ajustando según la evolución de la economía real. Respecto al boom de flujos financieros del exterior, se procuró que no fuesen excesivos y así evitar que pudiesen emigrar en masa luego de hacer sus ganancias especulativas. De ese modo, Chile no sufrió crisis financieras en los primeros años de democracia, en tanto que países como Argentina y México, que fueron pasivos ante el mencionado boom de flujos financieros, sufrieron intensas crisis en 1965. Chile reguló ese mercado, con exitosas políticas activas cambiaria y de cuenta de capitales financieras contra-cíclicas.
Sin embargo, hoy Chile está sujeto a los movimientos especulativos del mundo, situación que suele ser negativa para el crecimiento, las exportaciones y mejores empleos. Los datos disponibles para Chile exhiben un estancamiento de las exportaciones, fuerte inestabilidad del tipo de cambio real y recurrentes ciclos de brechas entre PIB potencial y efectivo desde 1999. El tema está en debate en sectores del mundo, incluidos algunos actuales Premios Nobel de Economía.
Finalmente, unas líneas sobre el sistema previsional: hace un siglo el mundo desarrollado puso en marcha la seguridad social pública para asegurar una vejez con desigualdad menor que en la vida laboral. En contraste, la reforma impuesta en Chile en los años ochenta, de capitalización privada, capitaliza la desigualdad vigente durante la vida laboral, constituyendo una plena expresión de regresividad del neoliberalismo. Se requieren avances hacia cierta redistribución, desde los cotizantes de mayores ingresos en favor de los de menores ingresos, lo cual sería un progreso hacia un modelo más incluyente.
(1) En los decenios siguientes, el neoliberalismo se viralizó y cruzó muchas fronteras; por eso el título de mi último libro apunta a la Pandemia Neoliberal. Desde la crisis financiera del 2008, ha tomado fuerza un debate internacional en la dirección opuesta: sobre sus costos económicos y sociales, y sobre enfoques alternativos.
(2) En mi experiencia personal en Chicago, tuve excelentes profesores alternativos.
El concepto de lo neoliberal no da cuenta de lo que existe en Chile, aun cuando efectivamente hay elementos neoliberales, y están en instituciones y políticas que también se observan en otras realidades, incluidas las socialdemocracias europeas.
Jorge Rodríguez Grossi
Profesor Emérito, Universidad Alberto Hurtado.
El término neoliberalismo es de aquellos que con el tiempo van adquiriendo un significado vago y, por lo tanto, nos obliga a hacer un esfuerzo de precisión. Podría señalarse que ocurre con él algo similar a lo que sucede con el término «fascismo», inicialmente descriptor de los movimientos liderados por Hitler y Mussolini, que involucraron racismo, represión, corporativismo y antiliberalismo, y que hoy se emplea para calificar a gobiernos dictatoriales o autoritarios de derecha, aunque estos sean partidarios del mercado libre. Valga señalar que, con ese solo término, y quizás con ninguno, es imposible incluir la complejidad de elementos que dan lugar a nuestra sociedad.
Existe efectivamente una carga negativa del término «neoliberalismo», aludiendo con él a cuestiones que son transversales y perfectamente familiares para otras corrientes. Esa es una situación que se da en todo el mundo y está muy lejos de ser privativa de Chile.
Por otra parte, la crítica más visible en nuestro país, entre las que se formulan hacia el neoliberalismo, apunta a que este se establece en todas las esferas de la vida y la sociedad, incluyendo un fuerte influjo en la administración y diseño de los servicios sociales. Ello debilitaría la atención a los más necesitados. Sin embargo, esa es una perspectiva errada, por cuanto las instituciones públicas en Chile han podido fortalecerse en esa tarea. Basta con constatar el desarrollo de políticas sociales más focalizadas y la generación de instrumentos que sirven para evaluar la eficacia de las políticas sociales (CASEN, por ejemplo), para constatar que se ha avanzado en mejorar la eficiencia, la gestión de las políticas públicas, propósito que cualquier postura ideológica debiera compartir.
Personalmente, sí comparto el cuestionamiento a la confianza absoluta en la capacidad de los mecanismos de mercado libre para optimizar el funcionamiento de la economía (para eso es la regulación), pero esa observación también vale para la querida democracia y es ahí donde se producen tensiones donde uno podría identificar posiciones más o menos neoliberales. Jorge Larraín sostiene que «del liberalismo clásico —que destaca la necesidad de un Estado constitucional, de derechos humanos y de libertades públicas, incluyendo una economía libre— emerge un liberalismo “conservador” que tiende a recelar de la democracia y que prefiere retardar los procesos democratizadores hasta que las economías estén más robustas» (Burke, Spencer, Ortega y Gasset)(1). Recelar, por ejemplo, del comportamiento del mundo político en materia de disciplina fiscal y proponer un Banco Central autónomo, o una regla fiscal de largo plazo pueden ser casos a analizar. Cómo generar una institucionalidad que busque equilibrios razonables en ámbitos donde se producen estas tensiones es el afán que expresamente busca la Economía Social de Mercado alemana y esa institucionalidad admite gobiernos de izquierda, centro y derecha.
«Neoliberalismo», en rigor, se empleó para hacer una referencia a realidades posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Se generaron políticas keynesianas y políticas industriales avanzadas, que luego dieron paso a movimientos que apuntaron a políticas económicas desreguladoras, promercado y cercanas al laissez faire, presentes en gobiernos como los de Ronald Reagan y Margaret Tatcher. Sucumbieron en esos momentos las economías socialistas de la Unión Soviética. En Rusia, un proceso promercado condujo a la Perestroika de Mijail Gorbachov. En tanto, China comenzaba a transitar hacia el libre mercado, aunque manteniendo control político sobre la población. En ese contexto, en los países occidentales se impulsaron reformas que pueden efectivamente ser consideradas neoliberales. David Harvey(2) hace el ejercicio de definir el concepto «neoliberal» según lo que han sido sus propuestas concretas y sus instrumentos. En términos sencillos, su planteamiento apunta a que el neoliberalismo afirma que lo más adecuado para el progreso humano es que se libere el espíritu empresarial en un ambiente de sólidos derechos de propiedad y libre mercado: el Estado debe preservar un marco institucional para que esto se dé, y debe intervenir lo menos posible en el mercado.
Los austriacos Ludwig von Mises y Friedrich von Hayek —considerando este último el padre del neoliberalismo— defendieron, en su tiempo, la superioridad del mercado competitivo por sobre la planificación central en cuanto a la asignación eficiente de los recursos. Qué duda cabe: tenían toda la razón.
En su esencia, el neoliberalismo sustenta que el mayor bienestar individual se logra a través de un mercado libre con derechos de propiedad fuertes, en donde el sistema político (ojalá democrático, aunque no ilimitado, según Hayek), esté con instituciones fuertes defendiendo la libertad económica. Sin embargo, muchas herramientas e instituciones no tienen por qué ser consideradas como propias y exclusivas de tal o cual corriente de pensamiento. Es el caso, por ejemplo, de la decisión de crear instituciones que aseguren cierta estabilidad en las reglas del juego (por ejemplo, quórums para modificar leyes), o de autonomizar al Banco Central de modo de asegurar baja inflación, o de atar el gasto fiscal a reglas que aseguren también un cierto grado de equilibrio macroeconómico de largo plazo, entre muchas más. Crearlas o mantenerlas no debiera dar lugar a caracterizar a esos Estados o sociedades como neoliberales, menos aún si en cada caso conviven con otras instituciones explícitamente rechazadas por el neoliberalismo. Sin duda, ese es el caso de Chile y de muchas otras naciones.
Las sociedades inteligentes —es de esperar que la nuestra lo sea— son capaces de tener políticas económicas funcionales a sus circunstancias, sin necesariamente tener que modificar las instituciones que han demostrado su utilidad, más allá de su origen. Justamente, la estabilidad es una característica que puede jugar virtuosamente en el esfuerzo por crecer. La calidad del llamado «capital institucional» es lo que determina en gran medida el diferente desempeño económico de los países.
Si se observa el panorama político chileno, se constata que desde la izquierda a la derecha se dan ampliamente planteamientos que dan relevancia a la preocupación social. ¿Cómo cabe, entonces, señalar que habría un predominio de un esquema neoliberal en el país?
El concepto de lo neoliberal, estrictamente hablando, no da cuenta de lo que existe en el país, no obstante haya políticas de orden neoliberal, las que, por lo demás, son compartidas por muchos ordenamientos. Es así como en las socialdemocracias europeas hay componentes que podrían coincidir con aspectos del neoliberalismo, en circunstancias de que son sociedades con fuertes políticas sociales y con democracia plena. Están obviamente en Alemania con su economía social de mercado, caracterizada por preocuparse de los equilibrios macroeconómicos tanto como de las necesidades sociales y de la equidad, en un sistema al que hace años se ha incorporado también una fuerte preocupación por la variable medio ambiental.
Si se observa el panorama político chileno, se constata que desde la izquierda a la derecha se dan ampliamente planteamientos que dan relevancia a la preocupación social. ¿Cómo cabe, entonces, señalar que habría un predominio de un esquema neoliberal en el país?
En las últimas décadas en Chile ha habido una preocupación permanente por fortalecer y hacer eficiente el rol del Estado, habilitándolo para ejercer tareas de resguardo, prevención y corrección del sistema económico social, en apoyo a los sectores más necesitados. En ese sentido, el país se ha modernizado y todos debiéramos apoyar esos avances y no creo que sea correcto regalarle ese proceso a una ideología específica. Por ello estimo que la impresión de que en las últimas décadas se habría profundizado el neoliberalismo, es una conclusión equivocada.
(1) Jorge Larraín en «Ubicando al neoliberalismo en su contexto», revista Persona y Sociedad, vol. XIII, n°2, Universidad Alberto Hurtado, agosto de 1999.
(2) David Harvey, Breve historia del neoliberalismo, Oxford University Press Inc., New York, 2005.
