Un diálogo sobre transparencia, anticorrupción y estándares morales

Un total de 46 recomendaciones presentó al Gobierno la «Comisión para regular la relación entre fundaciones, corporaciones y el Estado», instancia impulsada por el llamado «caso convenios». Había sido creada a comienzos de julio tras denunciarse la entrega de recursos, en procedimientos sin rendición de cuentas, a entidades con escasa o nula experiencia en las actividades que debían desarrollar. Durante un mes y medio la Comisión dialogó con numerosos representantes de organizaciones sociales, de la academia y de organismos públicos e internacionales, proponiendo finalmente fórmulas para trasparentar el modo como las organizaciones sin fines de lucro pueden recibir financiamiento público.

Así, enmarcado en los planes de mejoramiento de los estándares de probidad, el trabajo de la Comisión fue recogido por el Gobierno y se espera que este impulse proyectos de ley o medidas administrativas. Entre las sugerencias, figuran las de promulgar una ley general de transferencias, ampliar la cobertura del Sistema de Rendición Electrónica de Cuentas, crear un Registro Nacional de Beneficiarios Finales de Personas Jurídicas, levantar un portal de información sobre transferencia de recursos públicos al sector sin fines de lucro, e impulsar normas para una mejor transparencia de las instituciones privadas y para un mejor gobierno corporativo de estas y de los gobiernos municipales, y fortalecer mecanismos de contraloría(1).

El tema pudiera parecer árido, pero es de alto impacto pues se vincula directamente con una tarea crítica en toda sociedad: ampliar de manera efectiva y eficiente la ayuda a los sectores más desposeídos. La cobertura en materias como el acceso a la vivienda o a los servicios sanitarios, entre otros, en buena medida en los últimos años se ha solventado gracias a la acción de distintas oenegés o fundaciones de diversa índole. En consecuencia, las propuestas de esta comisión resultan de mucha importancia.

Dos de sus integrantes conversaron con Mensaje, el jueves 5 de octubre, acerca de esta temática: la abogada —y directora de Chile Transparente— María Jaraquemada, quien fue presidenta de la Comisión, y el ingeniero Ignacio Irarrázaval, presidente del Centro de Políticas Públicas de la P. Universidad Católica de Chile.

— Juan Cristóbal Beytía S.J. (J.C.B.): Un punto de partida para nuestra conversación es hacer presente cuáles son las posibles formas de relacionamiento entre las organizaciones de la sociedad civil y el Estado. A la luz de la realidad chilena y lo estudios que Uds. han realizado, ¿cómo las sintetizarían?

María Jaraquemada (M.J.): El 41% de las organizaciones de la sociedad civil en Chile recibe financiamiento del Estado. Es decir, hay una relación muy importante. Efectivamente parte de la subsistencia de la sociedad civil se apoya en recursos del Estado, en tanto hay muchos servicios públicos que son prestados por la sociedad civil: pensemos en los niños vulnerados o en adultos mayores que están en residencias privadas. Recordemos que las reconstrucciones tras los distintos desastres naturales son en gran medida hechas por la sociedad civil. Igualmente, hay muchas organizaciones con incidencia en las políticas públicas, buscando mediante propuestas generar cambios en ellas. Por cierto, hay muchas instancias del mundo privado que capacitan a funcionarios del Estado. Hay una relación muy fluida y muy simbiótica entre el Estado y la sociedad civil, y es muy relevante cuidarla.

Ignacio Irarrázaval (I.I.): Eso es importante. En la literatura internacional se habla de dos vertientes: la provisión de servicio y la movilización del interés público. Por ejemplo, Chile Transparente no presta servicios, como lo hace el Hogar de Cristo, pero moviliza el interés público. Ahora bien, es difícil la distinción porque el Hogar de Cristo también posiciona el tema de la pobreza y, por tanto, moviliza interés público. La literatura muestra que en países desarrollados la sociedad civil se va transformando de ser prestadora de servicio a ser más movilizadora del interés público, en causas como el medio ambiente, el feminismo, etcétera.

Cuando hicimos con la Universidad Johns Hopkins de Estados Unidos un estudio comparado en el 2016 sobre el tamaño de la sociedad civil, incluyendo a 45 países del mundo, observamos que Chile es bastante anómalo, pues en América Latina la proporción de ingresos de la sociedad civil que proviene del Estado es bastante más baja que el 41% que hemos mencionado. Y ahí está entonces esa discusión compleja acerca del Estado subsidiario y de si un país puede garantizar derechos sociales mediante prestaciones entregadas por la sociedad civil. Yo creo que sí. Aparte de la discusión filosófica del Estado subsidiario, hay también otra discusión subyacente a propósito de la misma subsidiariedad, cual es hasta qué punto hay autonomía. Es decir, es la pregunta de hasta qué punto esa transferencia de recursos por parte del Estado puede ser tan restrictiva que al final la organización se transforma en un mero prestador de cierto servicio en la forma que el Estado quiere.

— J.C.B.: Eso es bien interesante, porque también puede suceder con el financiamiento privado, en el cual quien aporta recursos puede decir que se proceda como él quiera que se proceda.

M.J.: Esa fue una discusión que también tuvimos. De hecho, propusimos que haya transparencia de quiénes son los donantes principales. Tal como dice Ignacio, si se va a movilizar el interés público, es importante saber quién está detrás. En Chile, hemos avanzado en transparencia del financiamiento de la política. Sin embargo, en el ámbito de las sociedades privadas —que tienen ahora menos obligaciones de transparencia—, puede darse el riesgo de que algún tercero quiera triangular su influencia. Hay países más exigentes, como Alemania, en que los centros de estudio que están relacionados con los partidos políticos reciben financiamiento estatal y, por lo tanto, tienen ciertas prohibiciones de recibir cierto financiamiento privado, para así evitar alguna captura. Esto es parte de una reflexión que nos falta hacer todavía. En nuestra comisión no hubo tiempo de hacerla.

— J.C.B.: El tema que nos ocupa da cuenta de la importancia de los roles que en la construcción de una sociedad moderna tienen tanto el Estado como las organizaciones de la sociedad civil. En ese contexto les propongo que nos sinteticen su visión acerca de qué es lo más relevante del trabajo de la Comisión, en cuanto a lo que recomienda al Estado.

M.J.: La nuestra ha sido una tarea que busca afrontar el hecho de que lo que ha fallado es la modernización del Estado. Por ejemplo, hay una demora en el Registro de Colaboradores del Estado, que es del año 2003 y no se ha adecuado a los estándares del 2023. Hay otro atraso en la ley de compras públicas, que recién ha sido modernizada. Es decir, observamos procesos o instituciones débiles por falta de modernización, pues cuando algo no falla de manera evidente no nos preocupamos de mantenerlo actualizado. Así, cuando actuamos, es porque ya se ha producido un daño y la confianza en la institución ya ha sido mermada. Desde mi punto de vista, nuestra tarea ha sido favorecer que nos pongamos a actuar por anticipado y no estar solo reaccionando.

I.I.: Coincido plenamente. En el caso de las transferencias que motivaron nuestra comisión, hubo negligencia de parte del Estado. No es que no haya existido una ley, sino que el Estado fue poco proactivo y hubo fraude. Hemos estado trabajando harto desde el Centro de Políticas Públicas en el tema de la sociedad civil y observamos que además la sociedad civil ha sido pasiva. Hay una tradición positiva de la caridad cristiana: que mi mano izquierda no sepa lo que hace la derecha, y mientras haga algo bueno nadie me cuestiona… pero hoy esto sí puede ser cuestionado. En la sociedad civil tenemos que preocuparnos también por la probidad, pues no basta con repartir comida, sino que debemos hacerlo en forma transparente y con cuidado.

«En el caso de las transferencias que motivaron nuestra comisión, hubo negligencia de parte del Estado. No es que no haya existido una ley, sino que el Estado fue poco proactivo y hubo fraude. Hemos estado trabajando harto desde el Centro de Políticas Públicas en el tema de la sociedad civil y observamos que además la sociedad civil ha sido pasiva» —Ignacio Irarrázaval.

— J.C.B.: En materia de estándares en rendición de cuentas, no solo de fondos públicos, sino también de donaciones de particulares, o en cuanto a transparencia de las instituciones, ¿cómo dirían ustedes que estamos en Chile en comparación con otros países? ¿Cuentan las organizaciones de la sociedad civil con las herramientas suficientes? Hay instituciones como el Hogar de Cristo, TECHO o la Teletón, que cuentan con un aparato que les permite operar con esas características, pero también hay muchas organizaciones pequeñas o locales a las que les puede resultar más engorroso.

M.J.: Estuvimos revisando la experiencia de varios países y consultando también los capítulos de América Latina de Transparencia Internacional. Hay países que regulan mucho. De Colombia, por ejemplo, me impactó la cantidad de burocracia que tiene la sociedad civil. Así, una preocupación nuestra era buscar un sano equilibrio y que haya regulaciones, transparencia, rendición de cuentas y obligaciones –ya que se cumple un rol público y social muy relevante–, pero que eso no signifique tapar en burocracia y que solo puedan sobrevivir las más grandes. Por otra parte, también hay que tener cuidado porque hemos visto una deriva autoritaria en América Latina y naciones de Europa –Hungría, por ejemplo– donde a través de requisitos y exigencias se ha empezado a ahogar a las expresiones de la sociedad civil que desde un gobierno pueden ser consideradas un poco incómodas, como ya se ha visto en Ecuador, El Salvador o Guatemala. Sin embargo, hay países donde hay más transparencia. En Australia o el Reino Unido se encuentran sitios web con información sobre estas organizaciones y lo que hacen, quiénes las integran o financian, etcétera. Nosotros quisimos ocuparnos del reto de que haya más transparencia.

En Chile, podemos separar la paja del trigo y decir cuáles son fundaciones pantalla o cuáles son funcionales, o cuáles son más políticas, etcétera. Aun así, es posible concluir que no están todas las capacidades instaladas. Hay organizaciones que sí han avanzado, como las que son colaboradoras del sistema Mejor Niñez. Y hay otras, como el Hogar de Cristo, que tienen un modelo de prevención de delitos de corrupción. Sin embargo, las más pequeñas carecen de eso. Antes de que ocurriera el escándalo en julio pasado, en Chile Trasparente hicimos una convocatoria a organizaciones pequeñas y evaluamos. Efectivamente, nos dimos cuenta de que no hay mucho conocimiento sobre estas temáticas. Propusimos, por tanto, que el Estado se ocupe de generar estas capacidades. Está la División de Organizaciones Sociales, por ejemplo, que podría impulsar fondos concursables para generar estas capacidades en organizaciones medianas y pequeñas.

— J.C.B.: Por otra parte, ¿cuenta el Estado con músculo suficiente para fiscalizar ese funcionamiento?

I.I.: No, para nada. La llamada sociedad civil –a la que también se llama «el tercer sector»– es muchas veces considerada poco importante para el desarrollo del país. Llevo muchos años de trabajo con el Departamento de Personas Jurídicas del Ministerio de Justicia, que es el que tiene ese rol de fiscalización. Y es un departamento de cuatro o cinco personas, gente muy notable, pero tiene escasa capacidad institucional real. Una cuestión básica es que todas las fundaciones debieran presentar anualmente un balance auditado y una memoria de gestión, y este departamento no tiene cómo saber quién le envía y quién no le envía esos antecedentes.

Por otra parte, como Centro de Políticas Públicas hemos estado trabajando con el Registro Civil, que sí ha avanzado en una plataforma del Registro Nacional de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro, pero todavía es un registro pobre, en cuanto a que no informa debidamente de sus directorios ni de los recursos que manejan.

Es cierto que esto puede parecer un bien superfluo, pero hoy los tiempos están para que incluso organizaciones pequeñas empiecen a asumirlo en materia de transparencia e incluso en evaluación del impacto del propio quehacer. Fundaciones nobles que se crearon en el siglo XIX, como la Sociedad Protectora de la Infancia, fueron precursoras del Estado y entonces cuesta entender haya algunas que actualmente carezcan de una buena memoria o un buen balance y con medios de verificación. Ha habido demora en entender que la sociedad les exige transparencia. Se les exige, tal como a una empresa se le exige que no se coluda o no contamine. Esta demanda no la hemos internalizado bien en la sociedad civil en Chile.

M.J.: Me parece súper relevante eso. Hemos vivido acá el escándalo debido al uso de recursos públicos, pero otro posible flanco es que las organizaciones de la sociedad civil, en vista de que tienen buena imagen, puedan ser usadas como fachada para lavado de activos o para que opere el crimen organizado. Hay posibilidad de que se den otros delitos. Por eso es importante una transparencia que demuestre qué es cada organización.

POR QUÉ IMPORTAN LAS ORGANIZACIONES SOCIALES

— J.C.B.: En el principio de subsidiariedad en la tradición de la doctrina social de la Iglesia está la idea de que sean las organizaciones y los ciudadanos los que vayan resolviendo sus temas y que el Estado intervenga solo cuando sea necesario. ¿Estamos encaminados, a juicio de ustedes, a una sociedad en la cual de ese tipo de organizaciones tengan menos espacio y en la que el Estado empiece a asumir cada vez con mayor fuerza las funciones que en principio le corresponderían?

M.J.: Cada cierto tiempo se abre esa discusión, pero en el corto plazo yo no veo que se pueda dar un cambio radical, porque el Estado no tiene músculo para hacer muchas cosas. Aunque el actual gobierno esté en esa línea, en estos cuatro años no es posible generar tal músculo. Tampoco veo que en la discusión constitucional eso se esté dando. Somos un país pendular. El proceso constitucional anterior sí trataba de ir hacia allá, pero el de ahora, no. En la Comisión evitamos meternos en esa discusión, pues esa es una decisión política, pero sí señalamos que, sea lo que sea lo que se haga, ofrecemos acá un marco para que las relaciones que haya sean virtuosas.

— J.C.B.: Presentémoslo de otra manera: ¿por qué sería deseable en una sociedad moderna la existencia de organizaciones sin fines de lucro que tienen una finalidad de aportar al bien común?

I.I.: Nos ha faltado, como sociedad civil, posicionar esa respuesta. En el Centro de Políticas Públicas nos hemos preguntado cuál es el aporte en el margen que se logra. ¿Qué proveedor es más eficiente? ¿El Estado o el Hogar de Cristo? Lo que terminamos observando en esta investigación es que hay un plus que es propio de la sociedad civil, y que tiene que ver con que la sociedad civil es flexible, innovadora y está más cerca de los usuarios o beneficiarios. Puede acarrear a más gente. El estado muchas veces tiene la limitación precisamente de tener un sesgo político. Ahora, dicho eso, la sociedad civil nunca va a poder competir con la oferta total del Estado. Los recursos de la sociedad civil son del 2% del PIB. El Estado debe ser el 22% o 25%. La ventaja de la sociedad civil está en la innovación, la flexibilidad y en la movilización del interés público. Estuve en el directorio de María Ayuda, que es una entidad muy pequeña —apoya a unas 700 niñas— pero posicionó el tema del abuso a las niñas. Hay allí un rol de anticipación que el Estado no puede tener.

Existe también un argumento efectista. Al Estado le conviene la sociedad civil porque le otorga, llegado el caso, mayor margen de maniobra al resultarle más fácil, por ejemplo, cortar una subvención al Hogar de Cristo que despedir funcionarios. ¿Qué es lo que está pasando hoy con los funcionarios contratados a propósito del COVID? El Estado no sabe ahora qué hacer con esas personas. Tiene poca flexibilidad y eso, en términos de la efectividad del gasto público, es complicado.

M.J.: En Chile, como en otros países, tenemos una gran crisis de confianza en los políticos. La sociedad civil, a pesar de estos escándalos, está mejor posicionada. Mientras los periodos de cuatro años de los gobiernos afectan la continuidad de algunos programas, en las organizaciones sociales hay mayor permanencia de sus actividades y de adaptación de estas. No veo indicios de que la sociedad civil vaya a desaparecer, aunque tal vez vaya mutando su rol ante un Estado social más fuerte. Pero no va a desaparecer.

«En Chile, como en otros países, tenemos una gran crisis de confianza en los políticos. La sociedad civil, a pesar de sus escándalos, está mejor posicionada» —María Jaraquemada.

I.I.: En el estudio que hicimos con la U. Johns Hopkins, es Holanda el país que tiene la mayor proporción de tercer sector, y es un país con un Estado benefactor. Después vienen Israel y Canadá. En fin, son naciones desarrolladas las que, en términos proporcionales, tienen sociedades civiles más grandes.

PRIMEROS EFECTOS DEL TRABAJO DE LA COMISIÓN

— J.C.B.: Hicieron ustedes una propuesta de 46 medidas. ¿En qué forma consideran que serán puestas en práctica?

M.J.: Creo que ya estamos viendo algunas consecuencias. O sea, el proyecto de Ley de Presupuestos recoge propuestas que hicimos y que cambian prácticas bien arraigadas en el Congreso y el Ejecutivo. Ya podremos ver si efectivamente habrá voluntad de aplicarlo. A nosotros se nos presentó la semana pasada una agenda bastante ambiciosa y obviamente tendremos que ver si se va a implementar. No depende solo del Gobierno, pues el Congreso tiene mucho que decir, pero soy optimista. Hay propuestas que vienen de un gobierno de derecha –por ejemplo, la agencia de políticas públicas– y hay unas que tienen bastante transversalidad. Están los proyectos de beneficiario final o el proyecto de ley de transferencias. Hay varias cosas en las que, si se avanza, habrá un impacto relevante en la vida de las personas.

I.I.: He estado en varias comisiones y me llamó la atención cómo ahora la Directora de Presupuesto dijo expresamente ante la Comisión Mixta de Presupuesto del Congreso que muchas de las cosas que ella está proponiendo vienen de nuestra comisión. Creo que sí se va a producir un impacto.

Es importante que la sociedad civil entienda esto. Ya me han llegado mensajes acusándonos de estar inventando nueva burocracia. Hay que asumir que la sociedad civil es libre, autónoma, flexibles e innovativa, pero que también tiene que ser transparente. No puede ser que el Estado te traspase plata a cambio de nada. Es cierto que podría haber riesgos de sobrerregulación, pero estos avances son inminentes, inevitables.

«Hay que asumir que la sociedad civil es libre, autónoma, flexible e innovativa, pero también tiene que ser transparente. No puede ser que el Estado le traspase plata a cambio de nada» —Ignacio Irarrázaval.

— J.C.B.: Pensando en las medidas que ustedes propusieron en torno a la transparencia de los organismos del Estado, ¿dirían que somos un país que tiene peligros importantes de corrupción interna del Estado? ¿Cómo ven ustedes que la discrecionalidad sobre los destinos de fondo sea reducida?

M.J.: La encuesta Bicentenario de la UC de 2018 señala que cuando se pregunta si se cree que Chile es un país más o menos corrupto que el resto de América Latina, el 49% responde que es igual de corrupto. Sin embargo, todos los estándares internacionales y la experiencia personal nos dice que no es así. Además, Chile ha generado mecanismos de prevención importantes. Lo que pasa es que a veces fallamos en la implementación.

Sin embargo, quiero ver, en esto, la mitad del vaso lleno. Actualmente, hay cincuenta organizaciones que están siendo investigadas, pero están en un universo de 250 mil organizaciones de la sociedad civil. Así, creo que podríamos decir que teníamos un sistema débil, pero fueron los menos los que abusaron de ese sistema débil. O sea, muchos tuvieron esa oportunidad de abusar, pero no abusaron. Hay que poner esto en contexto. No para decir que no pasó nada, sino para entender que tenemos un sistema quizás más robusto de lo que pensamos, y que hoy tenemos que perfeccionarlo.

Es cierto, en todo caso, que tenemos que estar más alertas porque desde el año 2015 hemos bajado en los indicadores internacionales. Eso es una alerta. Es un tema respecto del cual hay que estar en constante preocupación.

LA COSTOSA AGENDA DEL EMPLEO PÚBLICO

I.I.: En relación con el empleo público, que es una bajada práctica en buena parte de lo que decía María, estamos muy atrasados. En los últimos gobiernos nadie se ha atrevido a tocar ese punto. Es muy difícil legislar ahí. Recordemos que estas fundaciones contrataban a personas que hacían funciones públicas.

M.J.: Estoy de acuerdo. De hecho, es una de mis obsesiones. Y si el manejo del empleo público cambiara, podría lograrse un impacto gigante en nuestro país en muchos aspectos: en modernización del Estado e innovación, en mejores servicios, normas anticorrupción, etcétera. Y eso es una deuda en toda América Latina. Podríamos dar un salto súper importante si tuviéramos un empleo público de acuerdo a mejores estándares. Como dice Ignacio, es una agenda muy costosa, es de muchos costos políticos y económicos, y tiene resultados a diez años, por todo lo cual nadie tiene incentivo para hacerla.

«Si el manejo del empleo público cambiara, podría lograrse un impacto gigante en muchos aspectos: en modernización del Estado e innovación, en mejores servicios, normas anticorrupción, etcétera» —María Jaraquemada.

EDUCACIÓN Y ESTÁNDARES MORALES

— J.C.B.: Siempre está la tensión, por un lado, entre las regulaciones que se pueden hacer por ley, eventualmente poner sistemas de control y sanciones a quienes incumplan las normas y, por otro lado, la calidad ética de las personas que podrían operar sin necesidad de esas normas, pero que siguen estándares morales o sociales aprendidos. ¿Cómo ven ustedes esa tensión? Uno podría preguntarse si no nos estamos encaminando a una sociedad de la desconfianza, en donde efectivamente lo único que vamos a tener que hacer es regular las relaciones que tengamos. ¿O es posible caminar hacia una sociedad un poco más confiada en el futuro?

M.J.: Estamos sumidos en la sociedad de la desconfianza. De eso, para mí, no cabe ni una duda. Esto se relaciona con otra de mis obsesiones, que es el tema de la educación. En Chile también podríamos dar un salto gigantesco si nos pusiéramos las pilas en educación temprana en temas de integridad: respetar los turnos, informar de irregularidades, etc. Eso se puede comparar con los temas ecológicos. Y ahí veo un cambio radical muy positivo en las generaciones jóvenes, en materia de cuidado del medio ambiente o el reciclaje, etcétera. Ese cambio se pudo hacer a través de la educación. Pues bien, podríamos hacer un cambio también importante en que fuéramos más respetuosos de las normas sociales. Eso nos permitiría tener más confianza y menos reglas. Si hay una buena educación para el desenvolvimiento en la vida privada, el comportamiento es mejor cuando se es autoridad o funcionario público.

I.I.: La confianza tiene dos vectores: la probidad, pero también la capacidad técnica. Esto último se refiere a la falta de efectividad: o sea, la gente se empezó a colar en el Transantiago porque no funcionaba bien.

M.J.: Pero también de conductas sociales. Nadie nos dice nada si no pagamos en el Transantiago.

I.I.: Exactamente. Así, no es solamente cambiar el currículum escolar para incorporar educación ciudadana, que es algo tan antiguo como el respeto a las normas sociales. Es súper importante enseñar a los estudiantes de III Medio cómo funciona el Tribunal Constitucional. Pero también hay que explicarles por qué hay que pagar los impuestos, por qué hay que respetar ciertas normas, y creo que eso es más esencial. Eso de las normas sociales es parte de la educación ciudadana.

M.J.: Finalmente, solo quisiera decir que la sociedad civil tiene que tomarse esto como una oportunidad más que como una carga.

(1) La información oficial está contenida en: https://www.gob.cl/noticias/comision-relacion-fundaciones-corporaciones-estado-propuesta-medidas-instituciones-privadas-sin-fines-lucro-agenda-probidad/

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