Revista Mensaje N° 696: «Hacia un presidencialismo de coalición»

Podría causar algo de sorpresa recordar que los momentos más tensos durante las discusiones que dieron paso a la Constitución de 1925 fueron los debates en torno al régimen de gobierno. En la primera sesión de la Comisión redactora, el presidente Arturo Alessandri sostuvo que abandonar el parlamentarismo era vital, al punto que anunció: “Si la mayoría de mis conciudadanos piensan de manera distinta o no piensan nada, yo no asumo la responsabilidad y me voy” (1). Meses después, la visita del general Mariano Navarrete a la Convención permitió que sus integrantes no olvidaran que el Ejército solo aceptaría un régimen presidencial. Y es que, hay que decirlo, las casi cuatro décadas de un sistema pseudoparlamentario se apreciaban como el principal problema que debía resolver la Constitución.

Hoy todo es distinto: la intensidad y, en general, los debates en torno al régimen de gobierno son derivadas que están a la baja. Si listáramos los temas que hoy se califican como importantes, probablemente el régimen de gobierno lo encontraríamos hacia el final. Muy por debajo de los derechos sociales, el reconocimiento a los pueblos indígenas, las cuotas, la educación y la salud, etc.

Pese a ello, no debemos olvidar que el debate que viene sobre el régimen de gobierno que Chile adoptará en la nueva constitución es una de las discusiones más importantes. Lo es, entre otras cosas, porque es la única que en gran medida se zanja en la propia Constitución. Todos los demás debates relevantes (los derechos que se reconozcan, los principios que se expliciten y las instituciones que se reglamenten) sin duda tienen una presencia constitucional que no debe desmerecerse. Pero esta “presencia”, más o menos densa, no alcanza a configurar plenamente el derecho, el principio o la institución. El régimen de gobierno, en cambio, se construye principalmente sobre reglas plenamente configuradas en la Constitución. En consecuencia, si hay algo que se definirá durante la Convención no será tanto el rol del Estado o la red de derechos, sino que el régimen de gobierno.

LAS CRÍTICAS AL PRESIDENCIALISMO

Chile, y en general la región, ha seguido el modelo presidencial desde su independencia. Sea por la influencia de Estados Unidos, por la herencia hispana que nos hizo transitar “del rey al presidente” o por una mezcla de ambas, nuestro régimen de gobierno se ha levantado desde sus orígenes sobre la base de un Presidente. Este es tanto Jefe de Estado como Jefe de Gobierno y se mantiene en su cargo por el período que fue elegido sin requerir la confianza del Congreso o alguna de las cámaras.

A esas dos características definitorias de todo presidencialismo debe sumarse una serie de elementos adicionales que permiten que, dentro de la gran familia presidencialista, podamos decir, con Zovatto y Orozco, que hay presidencialismos puros, predominantes, atemperados, con matices parlamentarios o parlamentarizados (2). Lo relevante, al menos para estas páginas, es que los sistemas presidenciales se levantan sobre una (mayor o menor) separación entre el Ejecutivo y el Legislativo, y que los roles propios de gobierno recaen en el Presidente.

Pese a su arraigo histórico, las críticas al presidencialismo van y vienen en nuestra historia; así fue en el siglo XIX y bajo la Constitución de 1925. También se han dejado oír desde los orígenes de esta Constitución. Reflejo de ello son algunas columnas publicadas en la revista Mensaje dando cuenta de los cuestionamientos. Así, en 1979 Diego Rodríguez planteaba las alternativas que el Grupo de los 24 ofrecía al presidencialismo de la futura constitución; en 1988 Jorge Precht cuestionaba el régimen presidencial y la injerencia del poder militar en él; el 2005 una editorial se preguntaba si era este tipo de presidencialismo el mejor modelo para Chile, y así tantos otros (3).

Una primera crítica se enfoca en las excesivas atribuciones presidenciales y al escaso rol de la legislatura. Pese a que algo de ello puede haber, esta aproximación confía demasiado en la letra de la Constitución y desconoce su práctica política. Como ha mostrado bien la ciencia política, el Congreso chileno es influyente y es (o fue hasta hace poco…) el espacio de deliberación política por excelencia en Chile. Las frías reglas que suelen enseñarse en las salas de clases muchas veces son matizadas por instituciones informales que equilibran el poder. Por lo demás, si se trata de evitar la concentración del poder, la fórmula no necesariamente es cambiar de régimen. Angela Merkel, quien es jefa de gobierno y, por lo mismo, líder de la mayoría parlamentaria, tiene menos contrapesos que Sebastián Piñera.

Una segunda crítica que ha ido cobrando fuerza es el problema de la gobernabilidad en regímenes presidenciales con sistemas multipartidistas. Los gobiernos divididos (aquellos en los que el Ejecutivo está en manos de un color político distinto al de las mayorías parlamentarias) generan obstrucción y polarización. Y en sistemas multipartidistas, como el nuestro, eso se exacerba. Esta crítica me parece que merece especial atención. Con todo, y como veremos, pienso que la forma de asegurar gobernabilidad no es por la vía de un cambio de régimen, sino que de un perfeccionamiento del presidencialismo. Veamos el detalle.

¿QUÉ RÉGIMEN OFRECE GOBERNABILIDAD?

Algunos señalan que para asegurar gobernabilidad es necesario transitar hacia un semipresidencialismo o, incluso, a un parlamentarismo. Lo dicen porque ambos regímenes conforman el ejecutivo desde la mayoría legislativa, por lo que el riesgo de obstrucción, al menos en teoría, se reduce. Si el gobernante es elegido por la mayoría parlamentaria, se reducirían las posibilidades de enfrentamiento. Este camino, con todo, no está exento de riesgos.

Si se opta por el régimen semipresidencial, el riesgo es alejar el poder de la decisión ciudadana. Así, es la fronda la que decide quién tiene el poder y no la votación de la ciudadanía. Esto, pues el régimen semipresidencial divide al Jefe de Gobierno (elegido por el parlamento) del Jefe de Estado (elegido por la ciudadanía). Cuando ambos son de coaliciones diversas, “cohabitación” le llaman, el que manda es el Jefe de Gobierno y el Jefe de Estado pierde el poder. De ese modo, el pueblo elige directamente a una autoridad que no manda; mientras que la fronda elige a la autoridad que manda. El Presidente podría transformarse en una figura cuasi decorativa que obtuvo millones de votos y es superada en poder y capacidad de decisión por el Jefe de Gobierno designado por el Congreso. ¿No será ese un problema mayúsculo en la sociedad actual? ¿Están el Congreso y la política a la altura de una responsabilidad como esa?

Una segunda complejidad del semipresidencialismo es que traslada el conflicto interpoderes, propio del presidencialismo, a un conflicto intra Poder Ejecutivo. Esto es, genera las condiciones para un enfrentamiento entre Jefe de Gobierno y Jefe de Estado que muy posiblemente conducirá a la parálisis del órgano gubernamental. Como advirtió hace poco el Secretario General del Senado de Francia describiendo el régimen francés, “la cohabitación es fuente de confusiones y puede serlo de inmovilismo” (4). ¿No es probable que la cohabitación sea la tónica en un régimen multipartidista, como el nuestro?

Un tercer riesgo, que comparte con el régimen parlamentario, es el de la inestabilidad. Ambos regímenes exigen que para formar gobierno se constituya y se mantenga una mayoría. Si no hay tal mayoría, no hay gobierno o, a lo sumo, solo hay una mínima gestión para dar continuidad. Formar mayorías en sistemas multipartidistas no es fácil y mantenerlas, menos aún. Arturo Fontaine ha entregado cifras decidoras: España desde 2016 ha tenido enormes dificultades para formar coaliciones estables; Holanda el 2017 tardó 225 días en formar gobierno; Bélgica estuvo 653 días sin gobierno, y eso hasta hace algunos meses (5). ¿Y qué decir de la disolución de las cámaras que acompaña un régimen semipresidencial o parlamentario? ¿No es un misil a la estabilidad agregar una elección que probablemente deje las cosas en el mismo lugar y no resuelva las controversias?

A mi juicio, la mayor amenaza de todo esto es que los gobiernos se tornen inoperantes. Y hoy, nos lo recuerda Levitsky y Ziblatt, las democracias no mueren por golpes de Estado, sino que tras olas populistas que crecen al amparo de la inoperancia gubernamental.

HACIA UN PRESIDENCIALISMO DE COALICIÓN

El presidencialismo, no cabe duda, no está libre de problemas. Pero, al menos, forma y mantiene un gobierno con cierta estabilidad con independencia de las mayorías legislativas. Y en su interior no hay una semilla de parálisis, pues carece de un ejecutivo de dos cabezas. El presidencialismo, entonces, mantiene la primacía del Presidente y del Ejecutivo, cuestión especialmente importante en épocas en que es este poder el que concentra el conocimiento y la potencia para gobernar. El presidencialismo no relega al Congreso a un segundo plano, sino que simplemente impide que la decisión de gobierno –que no es lo mismo que la decisión legislativa– dependa de la mayoría parlamentaria.

Nada de lo anotado nos puede hacer olvidar que el presidencialismo chileno requiere cambios. Más aun en un sistema multipartidista como el nuestro, que parece ir consolidándose. Posiblemente el primer conjunto de cambios, que no discutiremos acá, es mejorar nuestro sistema electoral para evitar los defectos que hemos conocido en estos años. Y en lo relacionado directamente con el régimen de gobierno, se debe promover lo que se ha venido a llamar el “presidencialismo de coalición”, esto es, regímenes donde hay presidentes de minoría en sistemas multipartidistas.

Chaisty et al. han estudiado el fenómeno a nivel mundial y sostienen que una forma de construir coaliciones sólidas es por la vía de poner a disposición del Presidente una “caja de herramientas” que le permita formar una coalición legislativa. Esta “caja” está integrada por atribuciones vinculadas con el poder de agenda, con la formación del gabinete, con la distribución del presupuesto, con las reglas de los partidos políticos y con diversos poderes informales que pueden dar vida a una coalición. Lo relevante es que, incluso si fallan estas herramientas, el Gobierno sigue en pie y puede seguir gobernando pese a la dificultad para legislar (6).

Esta perspectiva permite mostrar que la coordinación de coaliciones no es una cuestión exclusiva de los sistemas parlamentarios o semipresidenciales. También es posible en regímenes presidenciales. Y entonces, la principal crítica al presidencialismo –la esquiva gobernabilidad que ofrecen presidentes de minoría en sistemas multipartidistas– tiene una solución dentro del presidencialismo. Evitamos entonces los riesgos del cambio de régimen y la ruptura con nuestra tradición constitucional, y nos acercamos al objetivo de la gobernabilidad.

¿Qué instrumentos podría haber dentro de esta caja de herramientas en una nueva Constitución? Es eso lo que debiéramos empezar a reflexionar. Entre otros, compartir el poder de agenda con la coalición (y modificar, por lo tanto, las urgencias); un tránsito más fluido entre parlamento y ministerios (facilitando que los parlamentarios sean ministros); la iniciativa exclusiva parlamentaria que permita compartir la potestad legislativa presidencial; y el fortalecimiento de los partidos políticos por la vía de fortalecer su disciplina interna.

Estas herramientas y otras tantas darán vida a un presidencialismo de coalición que permita, bajo el liderazgo de la figura presidencial, conducir el gobierno y su alianza hacia la solución de los enormes desafíos del Chile del mañana. MSJ

(1) Actas Oficiales de las sesiones de la Comisión Redactora. Imprenta Universitaria. Pág. 35.
(2) Las diferencias de cada cual en Daniel Zovatto y Jesús Orozco. 2008. Reforma Política y Electoral en América Latina. UNAM e IDEA. Págs. 20–31.
(3) Juan Cristóbal Beytía S.J., Andrés Mardones y Juan Rauld (compiladores). La Constitución con los ojos de Mensaje. 1976-2020. www.mensaje.cl
(4) Herin, Jean Louis. 2020. El semipresidencialismo francés por dentro: observaciones de un testigo. La quinta república: un ejemplo de democracia ejecutiva. Insumos Constitucionales. CEP y CIEPLAN N° 1/2020. P. 7.
(5) Estos y otros datos los entregó Arturo Fontaine en el programa 2/3. Punto de Encuentro de EmolTV e ICARE. Régimen político para Chile: ¿Es posible el parlamentarismo? 18.11.2020. En www.emoltv.cl
(6) Chaisty, Paul; Cheeseman, Nic; Power, Timothy. 2018. Coalitional Presidentialism in Comparative Perspective. Minority presidents in multiparty systems. Oxford Studies in Democratization. Oxford University Press.

_________________________
Fuente: Comentario Nacional publicado en Revista Mensaje N° 696, enero-febrero 2021.