Revista Mensaje N° 698: «Reglamento para la Convención Constitucional: El primer desafío crítico»

Una de las primeras grandes decisiones que deberán adoptar los integrantes de la Convención Constitucional, cuya elección está prevista para los días 15 y 16 de mayo, es la adopción de su reglamento. Será, muy seguramente, un debate que ocupará gran parte de las primeras semanas de trabajo del órgano y marcará el desenvolvimiento del trabajo constituyente, es de esperar que favoreciéndolo.

En el siguiente espacio, ofrecemos una comparación de propuestas que hasta el momento se han planteado en el debate público sobre esta materia, cuya publicitación puede propiciar mejores conversaciones al respecto. Los datos que se mencionan proceden de un informe elaborado por el Observatorio Nueva Constitución (1).

Como punto de partida para este examen, consideramos que hay tres variables que debieran estar presentes en ese reglamento: transparencia, participación e interlocución. En la medida que estas se favorezcan, se dará una contribución al proceso.

TRANSPARENCIA

La primera es una adecuada transparencia de las actividades, propuestas y decisiones de la Convención Constitucional. Para que sus tareas tengan suficiente legitimidad, debiera hacerse el máximo esfuerzo en ese sentido. Debiera establecerse la publicidad como regla. Ninguna actividad de discusión formal debe quedar oculta, pues se trata de desterrar posibilidades de secretismo. Efectivamente, hay voces que se han levantado pidiendo espacios reservados y piden algún recaudo ante posibles presiones de parte de detractores, pues declaran temer que se den acciones de cierta violencia verbal, incluso funas, que inhiban a algunos convencionales. Sin embargo, eso implica no entender cómo funciona la política. Si alguien no tiene capacidad de defender con fuerza sus ideas y no es capaz de soportar presiones, significa que no es un buen integrante de la Convención.

PARTICIPACIÓN

Se requiere, asimismo, contar con instancias sólidas de participación. Esto es básico para legitimar totalmente el proceso de cara al futuro. Así como se incorporaron escaños para pueblos reservados y se estableció paridad de género, ahora hay que incorporar algunos mecanismos que incrementen la participación ciudadana. Mediante alguna norma del reglamento, sería útil en ese sentido posibilitar —por ejemplo— que, mediante recolección de firmas, las personas que no integran directamente la Convención puedan presentar propuestas que sean consideradas y votadas al interior de esta. Por otra parte, nada impide que se creen espacios para que ciertos grupos de interés puedan ser escuchados, como, por ejemplo, grupos de niños, niñas y adolescentes o adultos mayores.

DESCENTRALIZACIÓN

En tercer lugar, es importante tener en cuenta la descentralización como eje rector. Una primera cuestión a considerar es que más de 2/3 los integrantes de la Convención (108) serán de regiones; entonces, los convencionales debieran tener sesiones itinerantes, de manera de ir tomando un contacto efectivo con las distintas regiones del país. De la misma manera, se deben buscar mecanismos para que ellos puedan, cada cierto tiempo, ir a los distritos a los que representan para recoger opiniones, para informar y rendir cuenta de la tarea que se está realizando.

DEBATE SOBRE CAMBIOS A LOS QUORUMS

El debate acerca de si la Convención puede cambiar las normas lleva ya algún tiempo. En ese sentido, es importante sostener el respeto a lo que fue votado favorablemente por el 80% de quienes fueron a las urnas en octubre pasado. En el plebiscito, la gente votó por que hubiese una Convención Constitucional con un funcionamiento que contemplaba un quorum de dos tercios en sus decisiones. Intentar cambiarlo ahora con propuestas como la de plebiscitar aquellas cuestiones que no sean acordadas por ese quorum, significa deteriorar la legitimidad del proceso. Tenemos que actuar con responsabilidad y trabajar por contar con una Constitución que sea apreciada por todos, incluyendo a aquellos que no querían un cambio a la Constitución. Ese quorum alto de aprobación es lo que nos puede permitir una carta fundamental que no nos divida, sino que nos comprometa a todos; debiésemos, en ese sentido, hacer el máximo esfuerzo para obtener lo que en otros países se ha llamado “patriotismo constitucional”.

Por otra parte, respecto de las controversias recientes, cabe recordar que con alguna frecuencia se señala, por parte de algunos sectores, que el ambiente está polarizado en el país y que eso eventualmente impediría un buen debate. Sin embargo, es natural que haya polarización si se está hablando de la Constitución. Que el ambiente esté polarizado no es malo si se dan las condiciones para debatir democráticamente, con reglas claras, de manera que las pugnas no se resuelvan por la violencia, sino por las normas que se acuerden. La política es esencialmente disenso. La ficción de unanimidad es propia de las dictaduras, no de las democracias.

SIETE PROPUESTAS

Subrayemos que el reglamento para el funcionamiento de la Convención es un elemento absolutamente clave en el proceso. Esta instancia es un órgano unicameral que tiene un objeto determinado (proponer una nueva Constitución para someterla a plebiscito) y en un plazo acotado (doce meses en total), y requiere por tanto de una norma jurídica que le permita instituirse efectivamente como una entidad que avance en la edificación de tales acuerdos, destrabe disputas y estancamiento de las negociaciones, permita la deliberación pública y disponga de formas de vinculación con la ciudadanía.

El artículo 133 de la Constitución, en su inciso segundo señala que en la primera sesión la Convención deberá elegir un Presidente y un Vicepresidente por la mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio. En su inciso tercero, indica que deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio. El reglamento de funcionamiento no está regulado, sino que corresponderá a la Convención adoptarlo. En este se deberán incorporar asuntos como la forma del trabajo constituyente —por ejemplo, comisiones, grupos de trabajo temáticos—, la conducción de ese trabajo —presidencias de comisiones o la institución de formas horizontales de trabajo—, la asignación de responsabilidades, las votaciones en las instancias de trabajo y en los plenarios, la forma de deliberar y la generación de mecanismos de resolución de controversias.

En relación con estos aspectos y muchos otros, varias organizaciones han realizado propuestas en materia de reglamento, las que han sido comparadas en Observatorio Nueva Constitución. A continuación, revisamos estas propuestas, a fin de mostrar los grados de acuerdo que existen hasta ahora.

— “Reglamento de funcionamiento de la Asamblea Constituyente”, Cámara de Comercio Servicios y Turismo de Chile (CNC), diciembre 2020.

— “Propuesta para el reglamento de la Convención Constitucional”, Red de Centros de Estudios por una Nueva Constitución, diciembre 2020, y “Reglamento para un Proceso Constituyente participativo” de Red de Centros de Estudios por una Nueva Constitución (2), enero 2021.

— “Hoja de Ruta. La crisis como oportunidad, una mirada desde la Empresa”, Sociedad de Fomento Fabril, SOFOFA, agosto 2020.

— “Algunos criterios para el reglamento de la Convención”, Horizontal. Octubre 2020.

— “Transparencia y Probidad durante Proceso Constituyente”, Consejo para la Transparencia (CPLT).

— “El Reglamento de la Convención Constitucional”, Claudio Fuentes S. Contexto. Enero 2021.

PUNTOS DE ACUERDO

Secretaría Técnica.

Existe acuerdo en que sean personas que entreguen garantías transversales a los diferentes grupos representados en la Convención. Mientras Horizontal y CLPT enfatizan que esta instancia debe ser integrada con equilibrios internos de las diversas fuerzas, a través de procedimientos transparentes, Red de Centros sostiene que debiese ser integrada por personas ajenas a la Convención de modo de garantizar su imparcialidad. Sofofa plantea que la Convención podrá designar uno o más comités técnicos, para investigar y proponer contenidos, incorporar a expertos reconocidos. Contexto agrega esta secretaría técnica debería depender de la mesa directiva.

En Observatorio Nueva Constitución consideramos que, además de esta Secretaría, los convencionales debieran contar con asesoría profesional para elaborar sus propuestas constitucionales. Esta asesoría puede ser proporcionada por la Convención o bien debiera permitirse que los grupos políticos y sociales representados cuenten con tal asistencia. Se trata de favorecer que las tengan amparo técnico y que se generen espacios de diálogo político entre los asesores, en los que se analicen las propuestas, y luego sean revisadas y sancionadas por los convencionales.

Ley del lobby.

Que se aplique a los convencionales constituyentes, tanto como la Ley de Probidad en la Función Pública: publicidad de las agendas, declaraciones de patrimonio e intereses de los convencionales y rendición de cuentas de los representantes. Por su parte, CPLT propone que se aplique la Ley del lobby también a los integrantes de la Secretaría Técnica. Contexto agrega que debiera existir una obligación de inhibición de participar en una votación cuando haya conflicto de interés evidente.

Audiencias públicas y participación de expertos.

Hay acuerdo sobre la realización de audiencias públicas. CNC propone asambleas distritales. CNC, RED de Centros, SOFOFA, Horizontal, CLPT plantean que las sesiones de la comisión podrán disponer la participación de expertos, técnicos o representantes de la ciudadanía especialmente invitados. CPLT propone que tal participación sea previa inscripción en la página web y votado previamente por los integrantes de la comisión.

Transparencia de los resultados y registro de las votaciones.

CPLT propone acta de todas las sesiones, evacuada dentro de los tres días siguientes a la realización de la sesión, conteniendo asuntos tratados, acuerdos y votaciones, todo lo cual será publicado en el sitio web y ordenadas por fecha. CLPT, CNC, Red de Centros, SOFOFA, CLPT sugieren un secretario que cumpla las funciones de ministro de fe y se encargue de la publicación.

Disponibilidad de la información online.

Un sitio web: Se propone la elaboración de un sitio web donde se encuentre disponible toda la información relevante del proceso, como también los documentos o insumos utilizados (CLPT- Red de Centros- CNC). CNC propone además que los constituyentes comuniquen los avances del proceso a través de los medios de comunicación local.

Comité de ética y Comisión de transparencia y participación.

CPLT detalla que se deben establecer sanciones, las que podrían alcanzar las 50 UTM. Contexto propone un sistema sancionatorio por las faltas a la probidad. Según CLPT, Horizontal, CNC, Red Centros y Contexto, esta comisión podría ser integrada por miembros de la propia convención, o bien por externos a la misma, para resguardar su independencia, haciendo prevalecer su idoneidad técnica.

Rendición de cuentas.

Hay acuerdo en que la Convención debe rendir cuenta a la ciudadanía de su labor. Red de Centros y Contexto señalan que esta se debe realizar a nivel territorial. CNC propone la creación de un sistema que permita el registro de medios electrónicos a los que deban enviarse los informes periódicos de las actividades.

Trabajo territorial.

Sería positivo que se realicen asambleas distritales con la comunidad y existan oficinas distritales para recibir opiniones y consultas, durante el período que funcione la Convención. También se sugieren convenios en este ámbito con universidades, municipalidades, medios de comunicación local u otros organismos regionales. (Red de Centros- CNC). Red de Centros propone una Convención itinerante. Contexto, que la rendición de cuentas se realice a nivel territorial.

En Observatorio Nueva Constitución estimamos que el trabajo territorial es especialmente relevante: más de dos tercios de los convencionales serán electos en distritos ubicados fuera de la Región Metropolitana, de modo que la discusión centro-periferia, en materias tales como el modelo jurídico de Estado, puede visualizarse como un asunto rector en el funcionamiento de la Convención.

Participación ciudadana.

Existe acuerdo en la existencia de mecanismos de participación ciudadana durante la Convención. La Red de Centros propone un foro nacional integrado por ciudadanos elegidos por sorteo, audiencias públicas por parte de los miembros de la Convención, cabildos temáticos, iniciativa ciudadana de propuestas para la consideración de la Convención, e incorporar a la discusión las conclusiones de cabildos o asambleas convocadas.

En tanto, Contexto propone permitirle a la ciudadanía su asistencia al plenario y las comisiones, fijar audiencias públicas, establecer mecanismos de recepción de propuestas con retroalimentación, asegurar rendición de cuentas a nivel territorial, y participación en foros nacionales o cabildos territoriales para recabar propuestas.

SOFOFA alude a la participación ciudadana en el proceso legislativo, especialmente en comisiones, por ejemplo, mediante un modelo estructurado de audiencias públicas obligatorias.

En Observatorio Nueva Constitución consideramos pertinente señalar que, si la Convención adopta instrumentos de participación ciudadana, estos no deben ser solamente formales —como consultas públicas o democracia digital—, sino que se debe avanzar en formas de diálogo deliberativo entre convencionales y ciudadanía. Este tipo de participación es la forma más avanzada de incidencia pública.

PUNTOS DE DESACUERDO

Por otra parte, entre los desacuerdos se ubica el tema de la posible confidencialidad. Horizontal, SOFOFA y la CNC plantean la posibilidad de establecer espacios de deliberación privados entre los convencionales a través de sesiones confidenciales cuando la publicidad pudiera afectar el normal desenvolvimiento de la función. Por el contrario, el Consejo para la Transparencia, Contexto y Red de Centros sostienen que se debe contemplar expresamente que la regla general sea la publicidad de todos los antecedentes en manos de la Convención, y que solo excepcionalmente pueda declararse la reserva en casos previamente calificados y por causales expresamente contempladas en el reglamento. Las causales de reserva serían: los documentos o expresiones que se viertan puedan afectar gravemente la seguridad de la nación o el interés nacional.

Observatorio Nueva Constitución estima que se debe diferenciar entre los espacios formales de deliberación pública y aquellas instancias de diálogo político propias de la discusión de todo texto normativo en órganos colegiados. No obstante, es procedente la pregunta sobre la necesidad de privacidad de alguna sesión, considerando qué materias constitucionales requerirían reserva o secreto. A priori, no se observa ninguna materia de estas características, pues, por ejemplo, en materia de seguridad, lo que una Constitución puede abarcar son aspectos generales. Distinto es cuando en la discusión legislativa sobre algún instrumento de seguridad, por los antecedentes del caso, se debe resguardar la privacidad de los contenidos de la discusión.

Igualmente, hay discrepancias en temas como la asistencia del público a las comisiones, el quórum de aprobación del texto en las comisiones o las instancias de deliberación. Observatorio Nueva Constitución considera importante indicar que los órganos unicamerales deben reforzar sus instancias de deliberación, pues, a diferencia de los bicamerales, no cuentan necesariamente con instancias de revisión. En este sentido, es importante que el reglamento contenga momentos deliberativos en la etapa de formación de las normas constitucionales en las respectivas comisiones o grupos de trabajo para así generar espacios de diálogo y negociación política.

CONCLUSIONES GENERALES

Se puede señalar que el reglamento de la Convención deberá contemplar una serie de elementos, como los que hemos mencionado. Entre ellos, la instalación de la Convención, la elección de sus autoridades, las funciones y atribuciones de la mesa directiva, los procedimientos de funcionamiento, el estatuto de los convencionales, la formación de una secretaría técnica, la participación de asesores, los modos de información ciudadana, los procedimientos de discusión y la revisión final.

En relación con este último ítem, existen al menos dos lecturas sobre este punto: la de aquellos que estiman que la aprobación es norma a norma, sin votación o revisión final del texto, y aquellos que consideran que debe existir esta instancia de revisión final. Probablemente la solución de este punto estará mediada por espacios durante el curso del trabajo de la Convención que permitan discutir y deliberar en diversos momentos sobre los contenidos del texto, generándose distintas posibilidades de negociación y diálogo antes de la votación por dos tercios de las normas. Lo que no parece razonable es establecer una votación final del texto definitivo previa al plebiscito de salida, pues se trata de una iniciativa sin asidero en las normas que disciplinan el proceso constituyente. Esto se liga a la forma en que se regule el trabajo de las comisiones o grupos de trabajo y a la existencia de preinformes o informes parciales (y los quórums asociados a la aprobación de los mismos), de modo que la votación en el plenario sea consecuencia de acuerdos previos o que al menos se reduzcan los aspectos a discutir y resolver en esta instancia plenaria. MSJ

(1) observatorionuevaconstitucion.cl / El documento fue elaborado por el equipo de contenidos del Observatorio Nueva Constitución, coordinado por los abogados Carolina Meza, Tomás Jordán y la politóloga Pamela Figueroa.
(2) Esta entidad está conformada por: Centro de Democracia y Comunidad, Chile 21, Chile movilizado, Fundación Participa, Fundación por la Democracia, Fundación Social Demócrata, Horizonte Ciudadano, Instituto Igualdad, La Alameda, La Brújula, La Casa Común, Red de Estudios para la Profundización Democrática, Red Liberal, Rumbo Colectivo.

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Fuente: Comentario Nacional publicado en Revista Mensaje N° 698, mayo de 2021.