Precisamente cuando concluía el peor mes desde que inició su trabajo (dado que fue en abril de este año que, por primera vez, la amenaza de un triunfo del “rechazo” en el plebiscito de salida se consolidó como una posibilidad tangible), la Convención Constitucional se aprestaba a intentar acordar aspectos clave del sistema político, sin los cuales, al decir de especialistas, simplemente no habrá texto constitucional. En efecto, al momento de elaborarse este artículo, existe incertidumbre acerca de si, finalmente, se llegará a un acuerdo que logre concitar los dos tercios del Pleno de la Convención en relación a los puntos que han suscitado más controversia respecto de la configuración de los poderes legislativo y ejecutivo.

Los ejes del debate en este ámbito crucial del proceso constituyente eran, primero, las facultades que se entregarán a la —ya aprobada por el Pleno— “Cámara de las Regiones” y, en segundo término, los poderes de la —también aprobada— Presidencia de la República.

La Cámara de las Regiones, que está definida como “un órgano deliberativo, paritario y plurinacional de representación regional encargado de concurrir a la formación de las leyes de acuerdo regional y de ejercer las demás facultades encomendadas por esta Constitución”, vendría a sustituir al Senado en el proyecto de nueva carta constitucional, en una decisión que generó serios reparos entre los integrantes de este, varios de los cuales argumentaron que es inaceptable que se elimine un órgano que hunde sus raíces en la historia nacional.

De acuerdo a los impulsores del reemplazo del Senado por la Cámara de las Regiones, el sistema político actual no requeriría de una cámara que reproduzca los poderes del ente que estará a cargo de elaborar las leyes de alcance nacional (el denominado “Congreso de Diputadas y Diputados”), ya que esto supondría añadir un obstáculo adicional a la —ya difícil— tarea de lograr que un muy fragmentado sistema de partidos políticos con representación parlamentaria llegue a acuerdos para aprobar legislación. De acuerdo a esta perspectiva, la Cámara de las Regiones debería circunscribirse a la tarea de representar a las mismas y concurrir a la dictación de las denominadas “leyes de acuerdo regional”, sobre temas de importancia en ese ámbito, exhibiendo solo una participación menor en el debate legislativo de alcance nacional. Este diseño, arguyen sus promotores, representaría una suerte de “bicameralismo asimétrico”, en oposición al actual “bicameralismo espejo” que, como se señaló más arriba, añade un punto de veto adicional a la alteración del statu quo legal.

Más allá de la defensa corporativa que algunos integrantes del Senado ensayaron (una de sus integrantes llegó al punto de acusar que “Si no fuera por el Senado, hoy día la Convención no existiría”, como argumento para objetar la decisión de la Convención Constitucional de aprobar la sustitución de la cámara alta actual por la referida Cámara de las Regiones), observadores imparciales sostienen que una cámara revisora puede perfeccionar la legislación que el Congreso de Diputadas y Diputados elabore, al tiempo de representar, también, una suerte de contrapeso adicional a la tradicional separación de poderes entre ejecutivo, legislativo y judicial.

En el caso de la regulación constitucional de la Presidencia de la República, sectores relevantes de la Convención han señalado que buscan atenuar su poder, motivo por el cual proponen reducir el ámbito en que el Ejecutivo tiene iniciativa legislativa exclusiva (ampliando, consecuentemente, las áreas en que el Congreso tendría la posibilidad de impulsar legislación), así como rebajar el quórum necesario para que el Congreso supere un veto presidencial a un determinado proyecto de ley. Dicho esto, el Pleno aprobó la posibilidad de la reelección inmediata —por una sola vez— del Presidente de la República, una vez concluido un primer mandato de cuatro años.

[restrict paid=true]En el contexto de la incertidumbre que —al momento de elaborarse este artículo— exhibía la regulación del Ejecutivo, no había claridad de si el objetivo de atenuar sus poderes se materializaría o no. Lo que es claro es que la configuración específica del sistema electoral, variable crucial a la hora de instaurar un sistema político, fue entregado por el Pleno a la ley, sin perjuicio de establecer que deberá incluir paridad de género y contar con escaños reservados a los pueblos indígenas.

CONSECUENCIAS: DIVERSAS APRECIACIONES

Uno de los problemas del debate que se ha esbozado en la sección anterior es la enorme brecha entre, por una parte, lo decisivo de lo que está en juego en la configuración del sistema político y, por otra, lo arcano que resultan para la abrumadora mayoría de la ciudadanía este tipo de discusiones.

En efecto, más allá de cuestiones elementales (como si adoptar un sistema presidencial o uno parlamentario de gobierno) es difícil saber si las personas aquilatan del todo las implicancias de adoptar un congreso bicameral, unicameral o un “bicameralismo asimétrico”. Esto no es, por supuesto, algo privativo de Chile, ya que representa un ámbito especializado en el que aún los expertos exhiben diferentes apreciaciones respecto de los efectos probables de los diferentes diseños.

Esto quedó en evidencia en el informe de un prestigiado grupo de expertos en derecho constitucional convocado a nuestro país en marzo pasado por el Senado y el Tribunal Constitucional, la denominada Comisión de Venecia. En efecto, al tratar sobre la organización del poder legislativo, la anterior señaló:

“Las cuestiones relativas a la estructura del poder legislativo pertenecen a un grupo de soluciones constitucionales en las que el ámbito de libertad de los Estados es muy amplio. De hecho, es difícil encontrar una norma común europea o internacional en relación con la estructura organizativa del poder legislativo (…). No existe una regla general a favor o en contra del bicameralismo. En el derecho constitucional comparado existen diferentes soluciones en la actualidad y en el pasado. Varios países democráticos como Suecia, Finlandia, Hungría, Portugal, Eslovaquia, Dinamarca y Bulgaria no tienen una segunda cámara (…) (1).

Luego de señalar que no existiría una “receta” universal en materia la organización bicameral o unicameral del Congreso, los constitucionalistas de la Comisión de Venecia ensayaron una aproximación politológica a esta problemática para el contexto latinoamericano reciente, declarando:

“Por último, es importante ver dónde y cuándo se ha abolido el Senado en las últimas décadas: en el contexto latinoamericano, ocurrió en Perú (en el contexto de la Constitución de Fujimori de 1993 y no se reintrodujo en 2018) y en Venezuela (en el contexto de la Constitución de Chávez de 1999), ambos en su momento regímenes autoritarios. Aunque se trata de una muestra pequeña, estos casos sugieren una posible correlación en América Latina entre los regímenes autoritarios o populistas y la eliminación de la segunda cámara” (2).

Más allá de que, al omitir toda referencia a Costa Rica (país que exhibe una de las democracias más consolidadas de la región, pese a combinar un sistema presidencial y un Congreso unicameral), los expertos de la Comisión de Venecia se privaron de aumentar en un cincuenta por ciento la —reconocidamente pequeña— muestra utilizada para aventurar una correlación entre autoritarismo/populismo con unicameralismo en América Latina, lo problemático de esta aseveración es que ignora que tanto Venezuela como el Perú contaban con sistemas bicamerales cuando Fujimori y Chávez se hicieron del poder. Así, el unicameralismo que luego impusieron fue una forma de acrecentar su poder, no un elemento que facilitó la toma del poder por parte de estos líderes populista/autoritarios.

Por otra parte, desde las ciencias sociales, mientras algunos señalan con convicción que el tránsito desde un bicameralismo como el actual a uno “asimétrico” debilita el contrapeso que podría oponer el Congreso al poder de un presidente con inclinaciones autoritarias, otros señalan que, considerando al enorme fragmentación que exhibe —y seguramente seguirá exhibiendo el Poder Legislativo chileno en el futuro— el peligro es más bien el que enfrenta el Presidente Boric, esto es, la dificultad de que aún con un parlamento unicameral puedan ser aprobados proyectos de ley impulsados por el Poder Ejecutivo.

Por lo demás, todo parece indicar que la erosión democrática que se advierte en diversas latitudes no parece ser el resultado de una sola variable de diseño institucional, como la organización del Poder Legislativo, sino de un cúmulo de variables de cultura política, del sistema de partidos y, también, de la ingeniería constitucional.

EN BANCARROTA

Finalmente, no se debe olvidar que el punto de partida del debate constituyente respecto del sistema político es que el actualmente vigente se encuentra en bancarrota, con dos legislaturas consecutivas (la que concluyó el 11 marzo pasado, y la que partió ese mismo día) que exhiben niveles de anomia constitucional y tendencias populistas difíciles de frenar, así como bajísimos niveles de confianza ciudadana (que se arrastran por más de una década).

En este contexto, la noción de que es crucial introducir modificaciones profundas al sistema político parece difícil de objetar, aunque la configuración de las mismas suscite dudas y debates intensos. Así las cosas, es de esperar que la organización del anterior que finalmente adopte el Pleno de la Convención abra la posibilidad de contar con un sistema político a la vez eficaz y equilibrado. MSJ

(1) Véase “Chile. Opinión sobre la redacción y adopción de una nueva Constitución”, Informe de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), adoptado en su 130ª Sesión Plenaria (Venecia y en línea, 18-19 de marzo de 2022), pág. 11.
(2) Ibid.

Fuente: Artículo publicado en Revista Mensaje N° 708, mayo de 2022.

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